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刘秀如此倡导儒学，不言兵事，为的是筹划着改造他的官吏队伍，以适应由取天下向守天下转变的这一根本需要。他本来的官吏队伍，多是在战争中凭军功提拔起来的。这批人善于斩将屠城，但也喜功放纵，不适用于治理地方、安集百姓。而且他们即使有些不顺手、不听使唤，甚或在某种程度上违背法纪，刘秀也不便对他们有过于严格的要求。随着战火的平息和儒学的活跃，刘秀逐渐改变了官吏队伍的素质和结构，用文吏职代功臣，功臣们交出手中的权力，离开官位，各自回到家中养尊处优。

刘秀少时生性温柔，缺少凌厉之气。即帝位以后，仍是如此。有一次刘秀回到家乡，同族的婶子大娘们见了他这个当了皇帝的侄子，接受着他的赏赐，吃喝着他设的酒宴，异常喜悦。叫着他的名字相互议论说，他小时候谨慎诚实，对人厚道，不计较小事，什么都好，只是太温柔了些。刘秀听了哈哈大笑，说：“吾治天下亦欲以柔道行之。”刘秀并非说笑，他的确是要以“柔”作为治国之道。

刘秀的“柔道”，首先表现在征伐占领之后，注重安抚，不事屠戮。凡是投降的，只把他们的首领送到京城来，对小民百姓，遣散回家，让他们种地；拆掉他们的营垒，不让他们重新聚集。他主张征伐战争不一定攻地屠城，要点是安定秩序，召集流散的人口。

刘秀柔道的第二个内容是，颁布了一些有利于奴婢的政令。建武十一年下诏书宣布：“天地之性人为贵。其杀奴婢，不得减罪”；敢于用火烧烫奴婢的，按法律论罪；对被烧被烫的奴婢，恢复其平民身份；废除奴婢射伤人判死刑的法律。建武二年诏书宣布：被卖的妻、子愿回到父母身边去的，听其自便；敢拘留者，按法律论罪。建武十二年、十三年、十四年一再下诏宣布：自建武八年以来被迫当了奴婢的，一律恢复平民身份；自卖的，不再交还赎金；敢拘留者，按《略人法》（针对当时青州、徐州一带豪强势力抢逼弱民为自己当奴婢的法律）从事。

刘秀柔道的第三个内容是，减刑轻税，并官省职。建武七年，下令京都地区及各郡、国释放囚犯，除犯死罪的一律不再追究，现有徒刑犯一律免罪恢复平民身份；应判两年徒刑而在逃的罪犯，由地方吏发布文告公布姓名，免治其罪，使其放心回家。建武六年诏书宣布：因军队屯田，储粮状况好转，停止征收十分之一的田税制度，恢复汉景帝二年（前155）实行的征收三十分之一的田税制度。

汉朝的官府及吏员设置在汉武帝时曾大为膨胀，庞大的官僚机构是造成汉武帝时

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